El Consejo de
estado fija su posición actual respecto de la posibilidad de ejercer la acción
de reparación directa para obtener la reparación de los perjuicios derivados de
un acto administrativo que es posteriormente revocado por la administración.
Al efecto, se pronunciará
sobre las precitadas tesis y subtesis contenidas en la sentencia 13685, que la
parte actora invoca en reiteradas oportunidades procesales.
Si
bien es cierto que nuestro ordenamiento consagra la primacía del derecho
sustancial respecto del derecho procesal, también lo es que la Constitución Política
consagra el debido proceso y el derecho de defensa, que contienen el
sometimiento a las normas que orientan el acceso a la justicia mediante el
ejercicio oportuno y adecuado de las acciones judiciales.
Por
tanto no resulta aceptable invocar la prevalencia del derecho sustancial para
justificar el incumplimiento de los principios y normas que rigen el ejercicio
del derecho de acción. La alegada prevalencia procede frente a situaciones en
la que el derecho subjetivo se excluye o está en peligro por la aplicación de
ritualidades y formalismos impertinentes.
La
prevalencia del derecho sustancial no sirve para cambiar a voluntad, el objeto
y la naturaleza de las acciones contencioso administrativas que presentan
condiciones legales que determinan su procedencia. Así la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho es la pertinente para demandar la reparación de
los perjuicios que tuvieron por causa un
acto administrativo que se considera ilegal; por ende tiene por objeto la
nulidad del acto y el restablecimiento del derecho que con el mismo se
conculcó.
La acción de reparación directa, en cambio, resulta procedente contra
el Estado[1]
cuando el daño proviene de un hecho,
una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente
de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Su objeto
es la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente
reparación del daño causado
La
circunstancia de que los actos administrativos fuente del Daño hayan sido
revocados posteriormente, no muta la acción originalmente prevista por la ley
para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo. Máxime si
la revocatoria directa se produce cuando la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ha caducado. En el caso concreto es verdad que
ante la revocatoria de los actos determinantes del daño, no cabe una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, pero no sólo por su inexistencia sobrevenida
sino, especialmente, porque ya se había producido la caducidad de la acción que
era pertinente.
La
acción de reparación directa no es la procedente por la sóla inconducencia de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por medio
del cual se revocó directamente el que causaba el perjuicio. Pues, de
conformidad con lo expuesto, la misma no procede frente a daños causados con un
acto administrativo que bien pudo demandarse por la vía de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho.
La circunstancia de que la
revocatoria directa de un acto administrativo no produzca el restablecimiento
del daño causado con el mismo, no conduce a entender como procedente la acción
de reparación directa pues, se reitera, la pertinente al efecto era la de
nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada dentro del tiempo previsto en
la ley.
La revocatoria directa de los
actos administrativos, como lo ha señalado en abundantes providencias esta
Corporación:
“es una modalidad de desaparición de un
acto administrativo, mediante la cual la administración decide, de oficio o a
petición de parte, eliminar un acto anterior.
Se encuadra dentro del contexto del
derecho administrativo como una forma de autocontrol, porque proviene de la misma
administración como consecuencia del examen que realiza sobre sus propias
decisiones, y que los motivos por los cuales la administración pueda revocar
sus actos tienen consagración expresa en la ley, pues no puede dejarse a la
voluntad de la administración determinar los motivos para hacerlo ya que ello
atentaría gravemente contra la seguridad y estabilidad jurídicas respecto de
actos que consagran derechos subjetivos en cabeza de los administrados.”[2]
Y se explican en la misma
providencia, las causales que hacen procedente la revocatoria directa del acto
administrativo, así:
a) Cuando sea manifiesta la oposición
del acto administrativo con la
Constitución o la ley. Es lógico que, como consecuencia del
principio de legalidad que rige la actividad de la administración en el Estado
de derecho, cuando un acto administrativo vulnere una norma superior que ha
debido respetar deba ser revocado.
b) Cuando el acto no esté conforme con
el interés público o social o atente contra él. El principio de interés público
o interés general ha de ser el objetivo que anime siempre la actividad de la
administración; por lo tanto los actos que lo lesionen o simplemente no
armonicen con él, deben ser revocados
c) Cuando el acto cause agravio
injustificado a una persona, es decir, un perjuicio o una ofensa, una lesión a
su patrimonio moral o económico.[3]
(…)
La revocación es una de las formas de
extinción de los actos administrativos, que puede ser resumida diciendo que es
la extinción de un acto de esa naturaleza dispuesta por la misma administración
pública, fundándose para ello tanto
en razones de oportunidad e interés público, como en razones de ilegitimidad.
(…)
De manera que, constituye un remedio
jurídico contra la ilegalidad de los actos administrativos y un medio para que
la administración se ajuste a los cambios que se producen ya que, de esta
manera siempre su actividad será la adecuada al interés general, que es lo que
siempre se espera del actuar de la administración.
Es una excepción al principio de
legalidad de los actos administrativos, pues encontrándose éstos en firme y,
por ende, presumiéndose su legalidad y ostentando caracteres de ejecutividad y
de ejecutoriedad, no obsta la actuación de la administración para revocarlos en
cualquier momento, ya que no se encuentra consagrado término de caducidad para
solicitarla por los interesados, o para decidirla de oficio por la
administración, pues ésta sólo pierde competencia para tal decisión cuando se
ha proferido auto admisorio de demanda respecto del o de los actos cuya
revocatoria se solicita o se pretende de manera oficiosa.”
(Subraya la Sala )-
Referencia: TATIANA
SARMIENTO NICHOLLS. Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado
[1] Téngase
en cuenta que la
misma acción también la puede ejercitar el Estado contra los particulares que
le causen daño.
[2] Sentencia proferida por la Sección Primera el
13 de abril de 2000, expediente 5363.
[3] Younes Moreno, Diego. Curso Elemental de
Derecho Administrativo. Editorial Temis, Bogotá, 1984, págs. 94 y 95.
