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DICTAMEN PERICIAL COLOMBIA: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA FRENTE A PERJUICIOS D...

DICTAMEN PERICIAL COLOMBIA: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA FRENTE A PERJUICIOS D...: Sentencia del 3 de diciembre de 2008. Expediente 16.054. M.P.: Ramiro Saavedra Becerra: En esta oportunidad la Sala encontró pro...

LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA PARA DEMANDAR LA INDEMNIZACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS CON UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE ES REVOCADO DIRECTAMENTE.

El Consejo de estado fija su posición actual respecto de la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa para obtener la reparación de los perjuicios derivados de un acto administrativo que es posteriormente revocado por la administración.

Al efecto, se pronunciará sobre las precitadas tesis y subtesis contenidas en la sentencia 13685, que la parte actora invoca en reiteradas oportunidades procesales.

Si bien es cierto que nuestro ordenamiento consagra la primacía del derecho sustancial respecto del derecho procesal, también lo es que la Constitución Política consagra el debido proceso y el derecho de defensa, que contienen el sometimiento a las normas que orientan el acceso a la justicia mediante el ejercicio oportuno y adecuado de las acciones judiciales.

Por tanto no resulta aceptable invocar la prevalencia del derecho sustancial para justificar el incumplimiento de los principios y normas que rigen el ejercicio del derecho de acción. La alegada prevalencia procede frente a situaciones en la que el derecho subjetivo se excluye o está en peligro por la aplicación de ritualidades y formalismos impertinentes.

La prevalencia del derecho sustancial no sirve para cambiar a voluntad, el objeto y la naturaleza de las acciones contencioso administrativas que presentan condiciones legales que determinan su procedencia. Así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la pertinente para demandar la reparación de los perjuicios que tuvieron por causa un acto administrativo que se considera ilegal; por ende tiene por objeto la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho que con el mismo se conculcó.

La acción de reparación directa, en cambio, resulta procedente contra el Estado[1] cuando el daño proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Su objeto es la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado

La circunstancia de que los actos administrativos fuente del Daño hayan sido revocados posteriormente, no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo. Máxime si la revocatoria directa se produce cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado. En el caso concreto es verdad que ante la revocatoria de los actos determinantes del daño, no cabe una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no sólo por su inexistencia sobrevenida sino, especialmente, porque ya se había producido la caducidad de la acción que era pertinente.

La acción de reparación directa no es la procedente por la sóla inconducencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por medio del cual se revocó directamente el que causaba el perjuicio. Pues, de conformidad con lo expuesto, la misma no procede frente a daños causados con un acto administrativo que bien pudo demandarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La circunstancia de que la revocatoria directa de un acto administrativo no produzca el restablecimiento del daño causado con el mismo, no conduce a entender como procedente la acción de reparación directa pues, se reitera, la pertinente al efecto era la de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada dentro del tiempo previsto en la ley.

La revocatoria directa de los actos administrativos, como lo ha señalado en abundantes providencias esta Corporación:

“es una modalidad de desaparición de un acto administrativo, mediante la cual la administración decide, de oficio o a petición de parte, eliminar un acto anterior.

Se encuadra dentro del contexto del derecho administrativo como una forma de autocontrol, porque proviene de la misma administración como consecuencia del examen que realiza sobre sus propias decisiones, y que los motivos por los cuales la administración pueda revocar sus actos tienen consagración expresa en la ley, pues no puede dejarse a la voluntad de la administración determinar los motivos para hacerlo ya que ello atentaría gravemente contra la seguridad y estabilidad jurídicas respecto de actos que consagran derechos subjetivos en cabeza de los administrados.”[2]

Y se explican en la misma providencia, las causales que hacen procedente la revocatoria directa del acto administrativo, así:

a) Cuando sea manifiesta la oposición del acto administrativo con la Constitución o la ley. Es lógico que, como consecuencia del principio de legalidad que rige la actividad de la administración en el Estado de derecho, cuando un acto administrativo vulnere una norma superior que ha debido respetar deba ser revocado.

b) Cuando el acto no esté conforme con el interés público o social o atente contra él. El principio de interés público o interés general ha de ser el objetivo que anime siempre la actividad de la administración; por lo tanto los actos que lo lesionen o simplemente no armonicen con él, deben ser revocados

c) Cuando el acto cause agravio injustificado a una persona, es decir, un perjuicio o una ofensa, una lesión a su patrimonio moral o económico.[3]

(…)

La revocación es una de las formas de extinción de los actos administrativos, que puede ser resumida diciendo que es la extinción de un acto de esa naturaleza dispuesta por la misma administración pública, fundándose para ello tanto en razones de oportunidad e interés público, como en razones de ilegitimidad.

(…)

De manera que, constituye un remedio jurídico contra la ilegalidad de los actos administrativos y un medio para que la administración se ajuste a los cambios que se producen ya que, de esta manera siempre su actividad será la adecuada al interés general, que es lo que siempre se espera del actuar de la administración.

Es una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, pues encontrándose éstos en firme y, por ende, presumiéndose su legalidad y ostentando caracteres de ejecutividad y de ejecutoriedad, no obsta la actuación de la administración para revocarlos en cualquier momento, ya que no se encuentra consagrado término de caducidad para solicitarla por los interesados, o para decidirla de oficio por la administración, pues ésta sólo pierde competencia para tal decisión cuando se ha proferido auto admisorio de demanda respecto del o de los actos cuya revocatoria se solicita o se pretende de manera oficiosa.” (Subraya la Sala)- Referencia: TATIANA SARMIENTO NICHOLLS. Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado

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[1] Téngase en cuenta que la misma acción también la puede ejercitar el Estado contra los particulares que le causen daño.

[2] Sentencia proferida por la Sección Primera el 13 de abril de 2000, expediente 5363.

[3] Younes Moreno, Diego. Curso Elemental de Derecho Administrativo. Editorial Temis, Bogotá, 1984, págs. 94 y 95.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA FRENTE A PERJUICIOS DERIVADOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ILEGALES:

Sentencia del 3 de diciembre de 2008. Expediente 16.054. M.P.: Ramiro Saavedra Becerra:

En esta oportunidad la Sala encontró procedente la acción de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios derivados de un acto de extinción de dominio que fue revocado por la entidad al resolver el recurso de reposición que el afectado interpuso.

El Consejo de Estado advirtió que si el afectado con el acto administrativo revocado a instancias suyas y como consecuencia del recurso interpuesto, pretende la indemnización de los perjuicios que sufrió con su ejecución, debe acudir a la acción de reparación directa, puesto que ya no existe acto administrativo que impugnar, toda vez que el que subsiste, es el favorable a sus intereses, es decir, el que revocó la decisión que lo afectaba y por lo tanto, no le asiste interés alguno para demandarlo.

Se analizó una pretensión indemnizatoria que no está ligada a la declaratoria de nulidad de acto administrativo alguno, razón por lo cual, la acción que se consideró procedente fue la de reparación directa. Dijo entonces la Sala:

“Eso es precisamente lo que sucedió en el sub-lite, puesto que el INCORA finalmente revocó la decisión administrativa de extinción del derecho de dominio del señor HERNANDEZ, como consecuencia del recurso oportunamente interpuesto por éste en contra de la referida decisión; es decir que ya no hay decisión adversa vigente y produciendo efectos, contra la cual se hubiera podido intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que el único acto vigente, es precisamente el de revocatoria, que sacó del tráfico jurídico al acto administrativo ilegal.”

Sentencia del 13 de mayo de 2009. Expediente 27422. M.P.: Ramiro Saavedra Becerra:

Se presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en la que se pidió:

“1. Que  se declare que LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y EL INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales y morales causados a la sociedad AGROPECUARIA EL ESTERO LTDA, por fallas en el servicio, al haber adjudicado con la calidad de baldíos parte de los terrenos que siendo de su propiedad conformaban el inmueble denominado ‘LAS DELICIAS’; ubicado en el municipio de San Martín en el departamento del Meta, impidiendo con ello el ejercicio de los atributos de la propiedad sobre el bien.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a que LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y EL INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA a título de reparación de los daños ocasionados, a pagar a la demandante los perjuicios materiales y morales objetivados y subjetivados en la cantidad de DOSCIENTOS DIEZ MILLONES DE PESOS ($210.000.000) o la cantidad que resulte probada dentro del proceso (...)”.  

Hechos: el INCORA adjudicó como baldío un bien de propiedad privada. El propietario solicitó la revocatoria directa del acto ilegal. Mediante resolución, el INCORA revocó la adjudicación. El actor demandó para obtener la indemnización de perjuicios.

El Tribunal declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por inadecuada escogencia de la acción, por cuanto consideró que de la lectura de las pretensiones resultaba claro que la actora alegaba perjuicios causados con las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas por el INCORA y que si la parte actora pretendía derivar perjuicios de la ilegalidad de dichos actos, debió demandarlos oportunamente mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que fuera procedente acudir a la acción de reparación directa como en efecto lo hizo, por haber dejado vencer el término de caducidad de la primera.

Consejo de Estado: Consideró que en este caso, la acción incoada era improcedente, por cuanto el daño por cuya reparación se demandó, se derivó de dos actos administrativos proferidos por el INCORA, que bien pudieron impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad de la misma. Referencia: TATIANA SARMIENTO NICHOLLS. Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado

CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE LA REPARACIÓN DIRECTA:

ES UNA ACCIÓN INDEMNIZATORIA

La acción de reparación directa hace parte de las acciones indemnizatorias o de responsabilidad estatal, al lado de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción contractual; una modalidad suya es también la acción de repetición a favor del mismo Estado cuando, quiera que sea él a través de sus entidades, el afectado por la actuación dolosa o culposa de alguno de sus agentes, o por daños ocasionados por particulares. (En este último caso, antes de la reforma del artículo 86 del CCA por la Ley 446 de 1998, la Administración debía acudir a la jurisdicción ordinaria a demandar al particular y ahora puede hacerlo ante la jurisdicción contencioso administrativa).

ACCIÓN DE RECLAMACIÓN DIRECTA

La acción de reparación directa se llama así, porque el afectado puede demandar directamente; es decir, sin tener que efectuar previamente una reclamación a la Administración. Esta característica la hace distinta a regímenes extranjeros como el francés y el español, en los cuales sí se exige la “decisión previa”, es decir que el afectado debe elevar una petición y provocar un pronunciamiento de la Administración.

En nuestro régimen, el afectado no debe ni puede pedir directamente a la Administración la indemnización de los perjuicios ocasionados por hechos, omisiones u operaciones administrativas o por ocupación de inmuebles, pues sólo el juez puede determinar su responsabilidad; aunque sí pueden buscarse vías de acuerdo prejudicial (conciliación), pero el administrado no puede provocar un pronunciamiento administrativo para luego agotar vía gubernativa frente a éste y proceder a demandarlo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en tal caso se estaría modificando la causa del daño. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia 4 de septiembre de 1997, Expediente 10.239. M.P.: Ricardo Hoyos Duque).

Es la gran diferencia que existe entre la acción de reparación directa y las acciones de impugnación de actos administrativos en las que se busca el restablecimiento del derecho vulnerado, en las cuales sí se exige que el administrado haya reclamado primero frente a la Administración provocando su pronunciamiento a través de la expedición de actos administrativos.

Como lo dice el artículo 86, se demanda directamente a la Administración, en contraposición de lo que sucede en la acción de nulidad y restablecimiento, porque mientras que en ésta es necesario, en principio, hacer una reclamación ante la Administración -derecho de petición- y que ésta decida en forma desfavorable o que ella expida de oficio un acto administrativo lesivo de los derechos del administrado para poder acudir a la jurisdicción a demandar esa decisión –luego de agotar vía gubernativa, obviamente-, en la acción de reparación directa una vez producido el daño, no es necesario reclamarle primero a la entidad estatal, sino que se puede acudir directamente al juez contencioso administrativo. No existe pues, agotamiento de vía gubernativa, puesto que no se trata de un acto administrativo ilegal que causó un daño, sino de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por cualquier causa.

TÉRMINO DE CADUCIDAD

La acción de reparación directa, tiene un término de caducidad de 2 años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa (art. 136, num. 8, C.C.A).

“Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (inc. 2º del art. 136 del CCA, adicionado por el art. 7º de la Ley 589/00)”.

“ La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”. (num. 9, art. 136, CCA).

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA

Otra distinción con la acción de impugnación de actos administrativos, radica en el hecho de que en la acción de reparación directa no le corresponde al afectado exponer los fundamentos jurídicos de su reclamación: normas violadas y concepto de la violación-, tan sólo los hechos constitutivos del daño por el cual reclama la indemnización de perjuicios respectiva; opera en este caso el principio iura novit curia, correspondiéndole al juez establecer cuál es el régimen de responsabilidad aplicable: Si se trata de un evento de falla del servicio, o un evento de responsabilidad objetiva por riesgo excepcional, o un daño especial, por rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas.

En las acciones de impugnación de actos administrativos, sí le corresponde al demandante exponer cuál es la norma violada y el concepto de la violación, siendo éstos el marco dentro del cual debe decidir el juez (jurisdicción rogada). Referencia: TATIANA SARMIENTO NICHOLLS. Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO Y LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA CUANDO SE TRATA DE PERJUICIOS POR VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS:

Al analizar el tema de la responsabilidad extracontractual del Estado y la acción de reparación directa, debe tenerse en cuenta también, la existencia de la Ley 288 de 1996, que regula lo concerniente a la indemnización de perjuicios causados por violación de los derechos humanos, previa declaración de los organismos internacionales, pues en estos casos, la fuente del daño también está constituida por hechos u omisiones del Estado.

La Ley 288 está encaminada a hacer efectiva la decisión de un organismo internacional de derechos humanos (Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; num. 1, art. 2), en la que se haya declarado responsable al Estado de tales hechos y se haya determinado que éste debe indemnizar los perjuicios; se trata entonces de una indemnización por vía administrativa, en la que no se requiere ya una sentencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pues ya media la declaración de responsabilidad patrimonial y la condena in genere (también puede haber condenas en concreto…) proferida por aquel organismo internacional; por lo tanto aquella jurisdicción sólo entrará a operar en caso de que no haya acuerdo entre las partes en la etapa conciliatoria que contempla la misma ley, evento en el cual, se tramitará un incidente de liquidación de los perjuicios, éste sí ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Por ello, el procedimiento señalado en la Ley 288 ‘… sólo busca darle validez, obligatoriedad y fuerza ejecutoria en el derecho interno a una decisión de un organismo supranacional” Referencia: TATIANA SARMIENTO NICHOLLS. Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado

ACCION REPARACION DIRECTA Y LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR DAÑO ANTIJUIRIDICO

Art. 86, C.C.A. (subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998): "La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o exservidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública".

Esta acción, es la típica de responsabilidad extracontractual, derivada de la actividad de la Administración, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 90 de la Constitución Política -CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-, que estipula:

"El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este"

Estas disposiciones son la traducción del Principio de Responsabilidad del Poder Público, que junto al Principio de Legalidad, constituyen los dos pilares del sistema de garantías de los administrados: el Estado debe actuar dentro del marco legal que delimita sus actuaciones; y cuando ocasiona un daño antijurídico, debe repararlo. Referencia: TATIANA SARMIENTO NICHOLLS. Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado